Zrušme kraje. Jsou drahé a kromě politiků a žadatelů o dotace je nikdo nepotřebuje

Zřízení krajů předcházela desetiletá debata o podobě veřejné správy. Ta měla po likvidaci komunistických krajských národních výborů omezit pražský centralismus a nahradit ho rozumným přesunem kompetencí z ministerstev a jejich detašovaných pracovišť blíže k občanům. Nový systém vznikal i pod tlakem Evropské unie, v níž samospráva hrála významnou roli a v níž se mluvilo o spolupráci regionů na opačných stranách hranic.

"Kraje nikdy neměly vzniknout, jsou největší chybou po roce 1989," říká týdeníku Ekonom senátor za ODS Jaroslav Kubera. Už samotné označení jejich vrcholových představitelů za hejtmany v něm vyvolává vzpomínku na zkostnatělý systém z doby Rakouska-Uherska. "Jako primátor Teplic opravdu Ústecký kraj k ničemu nepotřebuji," dodává a volá po obnovení zrušených okresů.

Spoléhání na ně není nové. Ještě v 90. letech minulého století existoval plán, že by postačovaly právě jen okresy. Takové uspořádání prosazovala ODS. Stála tehdy v čele vlády a neměla zájem o zavádění krajů, kde by jí mohla konkurovat politicky jinak zabarvená reprezentace. Stejného názoru jako Kubera je však i Josef Jeleček, generální ředitel firmy Tedom, s tím, že ani on kraj nikdy nepotřeboval. "Jedná se o zcela zbytečný článek ve státní správě," tvrdí. A tento článek není zadarmo. Před zřízením krajů část politiků vehementně ujišťovala, že to povede k omezení nákladů na veřejnou správu a úředníky. Jenomže představy o metodických centrech s několika desítkami zaměstnanců rychle vzaly za své a každý z krajů nyní zaměstnává stovky lidí. Už na počátku šly z rozpočtu na vybavení nových úřadů více než dvě miliardy korun.

Omylem je podle Petra Pitharta i sloučení samosprávy a státní správy, což souviselo se zrušením okresů a zavedením sítě pověřených obcí. "Lidé jdou na úřad a často ani dnes nevědí, jestli jdou k eráru, nebo na samosprávu. Mnohdy to nevědí ani lidé na těch úřadech," zdůrazňuje.

Přitom současné územní uspořádání státu není ani po patnácti letech důsledné. Příkladem může být justiční systém kopírující někdejší členění země do sedmi krajů. To formálně přežívá a teprve se má novou legislativou rušit. Rovněž statistické a katastrální úřady odpovídají vyprázdněným okresům. Jinak kraje od šesti ministerstev převzaly ohromné množství organizačních složek a příspěvkových organizací. A pravomoce, pokud jde o budování a opravy silniční sítě, kulturu, střední školy a částečně zdravotnictví. Pro řadu podnikatelů ani to k vysvětlení jejich smysluplnosti nestačí. "V důležité oblasti jako dopravní infrastruktura, zdravotnictví a školství stejně musí kompetence sdílet se státem," připomíná Jan Kučera, jednatel společnosti Bohemia Cargo. Ten také dodává, že kraje slouží hlavně jako přerozdělovače peněz. I s tím byl problém, a to vinou jejich malé velikosti. "Hned po vzniku krajů nám z Evropské unie vzkázali, že nejsou na mapě vůbec vidět, a že do nich proto žádné peníze posílat nebudou. Proto se musely kvůli čerpání dotací sdružit do větších celků, regionů soudržnosti," připomíná Pithart.

Ačkoliv jsou kraje příliš malé, než aby mohly přímo komunikovat s Bruselem, na druhé straně jsou zase velké, aby dohlédly do obcí. Což je vyřešeno tím, že jako mezistupeň v jejich rámci fungují skoro čtyři stovky obcí s úřady, které místo okresů vykonávají státní správu.

Strach o Moravu

Přitom vše mohlo být jinak. Hned po listopadu 1989 byl ve hře návrat k "velkoplošnému" a asi levnějšímu zemskému zřízení − k rozdělení na Čechy, Moravu, Slezsko a možná Prahu. Takové uspořádání prosazované Pithartovou vládou česká pravice odmítla ze strachu, že obnovení Moravské či Moravskoslezské země, fungující do roku 1948, by vedlo k jejímu odtržení od Čech. Podobně, jako se oddělilo Slovensko. Tím spíše, že v průběhu pražského jara se občas mluvilo o Moravě jako části chystané federace. (Více viz článek Ještě v den hlasování o vzniku krajů nikdo netušil, kolik jich nakonec bude?)

Pithart je dnes přesvědčen, že podobné obavy nebyly namístě, a vysvětluje je přežívajícím progocentrismem. Nicméně po pádu komunismu se k moravské národnosti, bez ohledu na pochybnosti historiků a sociologů, zda vůbec existuje, přihlásilo 1,4 milionu lidí. A podle sčítání lidu z roku 2011 stále jde o nezanedbatelných 630 tisíc obyvatel, hlavně v širším okolí Brna. Na Moravě zrušení své země dodnes nelibě nesou i v intelektuálních kruzích. "Třináct krajů na území České republiky, ke kterým později přibyla ještě samostatná Praha, vytvořili komunisté, aby se jim lépe prosadilo centralistické vládnutí. Setřeli tak hranici Moravy a Čech," připomíná Libor Jan z Historického ústavu Masarykovy univerzity.

Rozčlenění republiky do větších celků je u ledu, možná se k němu ale jednou dospěje evoluční cestou. Podle demografů se Praha bude dále rozrůstat a do konce století se promění v třímilionovou aglomeraci sahající od Kladna po Kolín. V ní by, při souběžném poklesu celkového počtu obyvatel v zemi, nakonec mohla žít skoro polovina domácí populace. Pak by existence krajského uspořádání založeného na malých celcích, tedy krajích, ztratila smysl.

To je vzdálený výhled, co se tedy může stát do té doby? Radikální krok, zrušení krajů, jak o něm sní například senátor Kubera, pravděpodobný není. Ačkoliv třeba v Portugalsku význam tamních 18 administrativních distriktů po tři roky staré reformě klesá ve prospěch meziokresních společenství a metropolitních oblastí a už delší dobu je tam základem veřejné správy síť 308 okresů. Jde ale o dost exotický příklad, a tak jedinou možností pro domácí reformu se zdá být zmíněná redukce počtu současných celků. (Více viz článek Kraje mají staletou tradici, ale zrušil je a nahradil zeměmi a okresy už císař František Josef I..)

Tím se myslí návrat k osmi až desíti krajům. K počtu, o němž se před dvaceti lety debatovalo. Podle odhadů by to mohlo uspořit kolem dvou miliard korun. Propočet Ekonomu je založen na tom, že státní agendu by dál vykonávala asi polovina úředníků a ani tu krajskou nelze zrušit bez náhrady. Faktem ale je, že dnešní rozdělení se už zaběhlo a dřívější úvahy zrušit alespoň nejmenší regiony, Karlovarský kraj, který nemá ani 300 tisíc obyvatel, a také Liberecký kraj, utichly. Přitom před čtyřmi lety se mezi některými odborníky ještě mělo za to, že pokud kraj nemá milion obyvatel, nedá se jeho existence z ekonomického hlediska obhájit. Obdobně zapadla představa, podle níž by se mezi sousedy rozpustil Středočeský kraj. V něm žije 1,3 milionu lidí, nicméně nemá přirozené centrum a jeho úřad musí sídlit v nejdostupnější Praze.

Daně místo dotací

Zdaleka nejde jen o velikost krajů, ale neméně i o jejich funkčnost. Základním měřítkem přitom je, jak území pod jejich miniparlamenty vzkvétají. Prakticky všechny evropské vlády musí řešit, že ekonomická úroveň jed­not­li­vých zemí se výrazně liší − na to už před 30 lety upozornila britská expertka Anne Daltropová. A přes veškerá opatření se různí stále víc, což štěpí řadu států. V našem okolí Rakousko a Maďarsko, dále třeba Velkou Británii.

Ani Česko není výjimkou. Praha, měřeno úrovní HDP na osobu, v roce 2014 vykázala částku 816 tisíc korun, zatímco nejchudší Karlovarský kraj jen 277 tisíc. Což je podobný rozdíl jako v Číně mezi chudým vnitrozemím a bohatým pobřežím, což tam vyvolává otazníky nad budoucí jednotou státu. Daleko silnějším argumentem než soudržnost republiky je ale pro Čechy fakt, že rozdíl ve výši průměrných platů v Praze a na Karlovarsku představuje deset tisíc hrubého měsíčně.

Domácí kraje při vyrovnávání ekonomické úrovně selhávají, ačkoliv se podle ekonoma Pavla Kohouta staly mechanismem, jak "podojit" státní rozpočet − jejich letošní výdaje jsou naplánovány na 163,5 miliardy korun. "Volby vyhrává ten, kdo slíbí, že zajistí více peněz. Jenomže je to kontraproduktivní, protože jde o dotace. Prostředky ze státního rozpočtu by se měly nahradit vlastními příjmy, aby kraje měly v rukách větší část daní. A mohly například u daní z příjmů a nemovitostí rozhodovat o jejich výši," navrhuje Kohout. Pak by podle něj mohl právě Karlovarský kraj lákat podnikatele sníženými sazbami.

Možnost daňové konkurence mezi regiony považuje za důležitější než počet krajů. "Těch by mohlo být klidně víc, vezměte si Švýcarsko, kde mají i docela malé kantony," podotýká. Dodává, že země, kde mají skutečnou decentralizovanou strukturu a volnost regionů při stanovení výše některých daní, kromě Švýcarska s 26 kantony zmiňuje USA, mívají menší regionální rozdíly než v Itálii či Česku. Ekonom Kohout nicméně pochybuje, že se taková daňová změna může v dohledné době uskutečnit.

Snad by se o něčem takovém dalo uvažovat ve chvíli, kdy kraje nebudou mít tolik prostředků k přerozdělování. Dosud do nich z Bruselu plynou ohromné peníze. Například do Ústeckého a Karlovarského kraje v letech 2007 až 2013 přiteklo přes program Severozápad více než 19 miliard korun, které šly na opravu školek a nemocnic či na výstavbu silnic, zastávek a cyklostezek.

Za pár let ale dotace skutečně mohou vyschnout. "Stát se musí začít připravovat na to, že po roce 2020 nemusí mít evropské zdroje," varovala s předstihem hejtmany před chudší budoucností ministryně pro místní rozvoj Karla Šlechtová. Do té doby však kraje patří spolu s obcemi mezi příjemce dotací z Integrovaného regionálního operačního programu, z něhož by ČR měla do uvedeného roku 2020 vyčerpat 4,64 miliardy eur.

Riskantní krok?

Jakákoliv změna by si vyžádala léta příprav a ohromnou politickou energii, protože existující krajské zřízení je přes malou oblibu nedotknutelné. Dodnes se nepodařilo prosadit ani všechny dílčí úpravy hranic, například vrátit jihočeské Dačice na Moravu, kam historicky vždy patřily.

Samospráva se zatím v Evropě zeštíhlovala jen výjimečně, například v Lotyšsku. K výrazné redukci tam však došlo v důsledku ekonomického propadu, což naznačuje, že v době růstu se v Česku k podobné operaci jen tak nepřistoupí. Pohled do minulosti navíc ukazuje, že krajské uspořádání se tu měnilo pouze za politických převratů.

Před další změnou varují odborníci. "Představa, že se teď něco jednoduše rozsekne, zruší či spojí, nepřichází v úvahu," tvrdí Vladimír Čechák z Vysoké školy finanční a správní. Proti obnovení velkých krajů podle něj hraje fakt, že tu dávno není 76 okresů, ale více než dvě stovky pověřených obcí, které převzaly jejich funkce. "Z rozsáhlých celků by se směrem dolů při takovém počtu nedalo nic uřídit," zdůrazňuje. A geograf Martin Hampl podotýká, že dnešní uspořádání krajů je daleko lepší než předchozí rozdělení státu do větších, ale nesourodých celků.

Jaroslav Kubera příčinu neochoty jednat o změnách vidí jinde než v argumentech expertů. "Kraje ve svém celku představují tak silné mocenské centrum, že se jich obává i vláda," tvrdí senátor. Spokojil by se proto s dílčím krokem, odebráním státní správy z pověřených obcí, které jí jsou zavaleny, a s obnovením okresů, které se v minulosti podle něj osvědčily. Kde ale jsou zdroje moci krajů? Politoložka Vladimíra Dvořáková z pražské VŠE je vidí v tom, že kraje hrají významnou roli při zmíněném rozdělování peněz z Evropské unie, a jejich elity tak mohou financovat své mocenské aspirace. "Okamžitě vznikly mocné mafiánské struktury, a ty si ve stranách uchovaly vliv dokonce v případě, že v samotném vedení krajů později ztratily moc. Poznal to premiér Petr Nečas, kterého i pak dokázaly obklopit svými lidmi. Sociální demokracie nyní prožívá podobný vývoj jako nedávno ODS," míní Dvořáková.

O možnosti krajské reformy pochybuje i Petr Pithart. "Trvá to už 15 let, vyšlapaly se nové cestičky a lidé si zvykli. Změna by znamenala mnohaletou debatu, nové delimitace úředníků, nové politické spory. Nakonec by to přineslo také úspory, avšak samotná transformace na nový systém by byla drahá," soudí expremiér.