Když poslanci před dvěma lety schválili zákon o roz­počtové odpovědnosti, hlavní debata se sice točila o dluhové brzdě pro centrální vládu, ale strhla se i hádka o budoucí osud českých obcí. "Proč jste to udělali? Chcete zlikvidovat obce? Je to likvidační!" rozčiloval se tehdy senátor Miloš Vystrčil, který přišel do sněmovny kolegy zákonodárce přesvědčovat, že schvalují dokonce neústavní normu. "Je lež, že je to likvidační pro obce. Není to pravda," odpovídal mu tehdejší ministr financí Andrej Babiš.

Kdo z obou měl pravdu, bude jasnější už tento rok. Podle informací Ekonomu se ministerstvo financí již nespokojí s rozesíláním ostrých dopisů jednotlivým zadluženým obcím a přikročí k trestům, což může znamenat i pozastavení daňových příjmů pro hříšníky.

"Pokud by se stalo, že některá z obcí poruší fiskální pravidlo, tedy že dluh bude vyšší než stanovená hranice a obec výši dluhu v následujícím roce nesníží, ministerstvo financí ve správním řízení rozhodne o pozastavení převodu části sdílených daní," říká Anna Fuksová z ministerstva financí.

Dluhová brzda i pro obce

Ukazuje se, že nové pravidlo je děláno až na příliš mnoho situací − může postihnout jak malou předluženou obec, tak velké město, které si nemůže půjčit na nákladnou infrastrukturní stavbu. To je už případ třeba Prahy.

Česko v roce 2017 přijalo dluhovou brzdu jako jeden z posledních unijních států. Po hospodářské krizi se evropské země chtěly vyvarovat dalších děravých veřejných rozpočtů právě uzákoněním limitů pro veřejný dluh. Největší spor se před dvěma lety strhl o limitaci celkového zadlužení sektoru veřejných institucí. To nakonec bylo stanoveno na 55 procent HDP. Tam ještě Česko zdaleka není, nyní se pohybuje zhruba o 20 procentních bodů níže.

Shoda se ale tehdy našla i na limitaci dluhu krajů a obcí. Zákon říká, že výše dluhu nemá překročit 60 procent průměru příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. Pokud se tak stane, obec či kraj jsou povinny v následujícím kalendářním roce splatit nejméně pět procent z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 procenty průměru svých příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. A když se ani to nepodaří, ministerstvo financí rozhodne o pozastavení převodu podílu na výnosu daní.

Z makroekonomického hlediska nejde o zásadní problém. Připomněla to i v nedávném rozhovoru pro Ekonom předsedkyně Národní rozpočtové rady Eva Zamrazilová (viz Ekonom č. 4/2019): "Zadlužení obcí je z pohledu celkového HDP minoritní zá­ležitostí. Ale je fakt, že obce jsou samozřejmě součástí veřejných rozpočtů, takže dle mého by zákonná pravidla měla platit i pro ně. Těch, které loni neplnily dluhové pravidlo, bylo 456. To představuje zhruba 7,3 procenta všech obcí v České republice. Uvidíme, kolika z nich se podařilo do letoška dluh snížit, a vyhnout se tak krácení příjmů."

To ale neznamená, že nové pravidlo mnoha obcím nemůže udělat těžkou hlavu.

Záchrana Pramenů na dosah

Prameny na Chebsku jsou snad nejznámější předluženou obcí. Nevydařený projekt stáčírny minerálních vod uvrhl malou obec do velkých problémů. Dluh se snižuje, jeden čas byl dokonce 130 milionů, nyní je mnohem nižší, ale stále je obrovský − 42 milionů korun.

Na podporu obce dokonce probíhá od minulého roku i sbírka Sdružení místních samospráv. Kdyby každá obec poslala zhruba deset tisíc, Prameny by byly na nule. Zatím se ale vybralo jen 2,7 milionu.

Minulý rok na radnici nastoupila nová starostka Michala Málková, která přišla s řešením, jak Prameny zase přivést k životu: "Obec uzavřela dohodu o narovnání s jediným věřitelem, kdy na něho převedla část obecních pozemků a on se zavázal, že se dluh již dále nebude úročit," řekla Ekonomu. Právě úroky z dluhu byly největší problém.

Za deset milionů získal pozemky ruský věřitel Real Aspekt. Ten na oplátku slíbil odblokovat zbývající majetek obce a vybudovat stáčírnu minerálních vod.

Samotný dluh by pak byl převeden dle starostky na ministerstvo financí: "To nám bezúročnou půjčku přislíbilo již v roce 2012. Obec by raději dlužila státu než soukromému subjektu. Věříme, že by zde třeba v budoucnu byla možnost vyjednávat o prominutí části dluhu."

Tak by se Prameny mohly navrátit k normálnímu hospodaření. Řešení se ale nelíbí opozici. O pozemky, které obec prodala věřiteli, měl zájem i jiný subjekt − Karlovarské minerální vody −, který nabízel vyšší cenu, dokonce trojnásobně.

Podle starostky však obec v exekuci musela uspokojit nejprve věřitele: "Postavení obce, která je v exekuci, bohužel nedovoluje bez souhlasu věřitele prodat pozemky libovolně, i když je to za vyšší cenu. Společnost nedisponovala souhlasem věřitele a exekutora, a proto jí obec nemohla předmětné pozemky nabídnout."

Opozice s tímto záměrem nesouhlasí a podala trestní oznámení. "Nyní čekáme na výsledek," říká starostka a věří, že podobné případy jako v Pramenech se v Česku už nebudou opakovat: "Myslím, že v dnešní době by se obec nemohla předlužit, jako to bylo v minulosti v případě Pramenů, aniž by z toho nebyly vyvozeny důsledky."

Stovky obcí pod lupou

Ministerstvo financí začalo už minulý rok s detailním monitoringem zdraví obcí, aby se pořád nemluvilo jen o těch pár notoricky známých předlužených městech, jako jsou Prameny.

Z více než šesti tisíc vesnic, měst i krajů jich 456 mělo vyšší zadlužení než právě zákonných 60 procent. S celkovou likviditou mělo problém 107 obcí. A příliš mnoho cizích finančních zdrojů k vlastním mělo 101 územně samosprávných celků (93 obcí a 8 krajů). Sem spadají právě ty mediálně známé případy, jako jsou Turovice nebo Prameny.

Jako obce s vyšší mírou rizika hospodaření, protože překročily všechny tři parametry, jmenovalo ministerstvo šest − Biskupice, Kelčany, Příseku, Královice, Orlické Záhoří a Ošelín.

Jak snadno se lze dostat pod lupu ministerstva financí (a třeba za to někdy může svou i laxností sám stát), dokládá starosta zmíněných Kelčan Radim Konečný: "Ta situace nastala kvůli nevyúčtované dotaci z ministerstva ­financí na stavbu kanalizace v naší obci. Související výdaje byly asi 23 milionů a z toho dotace 14,4 milionu. Jsme malá obec s 243 obyvateli a rozpočtem 3,7 mi­lionu korun, a tak jsme si museli vzít úvěr ve výši pěti milionů."

Celá situace se ale vysvětlila a v okamžiku kolaudace kanalizace bylo vše v pořádku. "V současné době nemáme žádné prodlení ve splátkách a ani jiné nové finanční úvěrové zdroje. Tím jsme se dostali na hranici 60 procent za­dlužení, což je zcela běžné a v souladu s podmínkami ministerstva financí."

Bez možnosti bankrotu

To vše jsou data za rok 2017. Nyní obce, kraje i ministerstvo napjatě čekají na údaje za minulý rok. Ty ministerstvo získá v březnu ze závěrek obcí a začne jednat.

Ministerstvo uklidňuje, že není čeho se bát: "S ohledem na to, že jsme v dané věci prováděli v posledních dvou letech intenzivní a cílenou informační kampaň a obcím vysvětlovali existenci a způsob fungování tohoto pravidla, předpokládáme, že počet obcí, které pravidlo poruší, bude minimální nebo nulový," říká Fuksová z ministerstva a dodává, že případné zadržené daňové příjmy jdou na umoření dluhu, nikoliv na pokutu jako v jiných státech: "Toto pravidlo je jedno z nejmírnějších v rámci EU, v jiných zemích nastupují v případě překročení dluhové hranice rovnou sankce, například na Slovensku."

Podle informací Ekonomu ale rozhodně všechny obce klidné nejsou. Vývoj celé nové legislativy pečlivě sleduje i Ilona Masopustová z legislativní sekce Svazu měst a obcí. Kvituje, že zadržené peníze se použijí na splácení dluhu, ne na sankce: "To vede k postupnému splácení dluhu a zabránění jeho kumulaci," říká. Dodává však jednu podstatnou věc: "Česká legislativa nezná možnost bankrotu či insolvence obce."

Bez možnosti ukončit finanční život chorobně předlužených obcí tak mnoho jiných postupů než nekonečné umořování dluhů není možné. Přitom o obecním bankrotu se už mnohokrát hovořilo. V roce 2010 ministerstvo financí už připravovalo materiál, jak bankrot uskutečnit. Jednou z uvažovaných možností bylo přejít po insolvenci pod větší obec, další možností bylo pozastavení samosprávných práv a dosazení "insolvenčního správce" z kraje nebo ministerstva.

Nic z toho neprošlo. Zástupci obecních svazů se o prosazení této možnosti ještě několikrát pokoušeli. Podle informací Ekonomu našli porozumění na ministerstvu financí, ale takový zásah do samosprávy se dlouhodobě nelíbí ministerstvu spravedlnosti.

To, že bezvýchodný stav pro předlužené obce není udržitelný a měl by mít řešení, si myslí i starosta Kelčan Konečný: "Pokud se obec dostane do takových potíží, že by mohla zkrachovat, měly by nastoupit mechanismy podpory státu, ale s tím, že obec postupně veškerý dluh splatí, nikoliv vše rozprodá nebo exekučně ztratí. Pak, zejména nejmenší obce, ztrácí schopnost dalšího rozvoje."

Naopak bankrot odmítá starostka předlužených Pramenů Michala Málková: "Nejsem příznivcem bankrotu obcí." Podle ní se totiž už hospodaření obcí kontroluje mnohem lépe, než tomu bylo v minulosti, kdy ke kritickému předlužení došlo.

Problém i pro Prahu

Mezi obcemi s dluhovými problémy jsou obvykle vesnice a menší města, jež nezvládly větší jednotlivou investici. Ale nový zákon dělá těžkou hlavu i největším městům republiky. Praha to už pocítila. Na konci roku 2017 jenom samotná Praha měla větší zadlužení než všechny kraje republiky dohromady. Hlavní město dlužilo bezmála 22 miliard, kraje o dvě miliardy méně.

Dluhová brzda Praze dovoluje dostat se až zhruba na 40 miliard dluhů, ale ani to není pro současný stav hlavního města dostatečné.

V Praze, kde padají mosty, se plánují opravy silnic, mostů či železnic za 30 miliard korun. Další miliardy jsou třeba na slibované obecní byty a školy. Desítky miliard jsou potřeba na dvě zásadní stavby − dostavbu silničního okruhu a novou trasu metra D (o 30 letech slibování čtvrté linie metra psal Ekonom č. 40/2018).

Podobné problémy mohou mít Brno, Ostrava či Plzeň. Jen tato "velká čtyřka" se na dluzích všech obcí už nyní podílí 45 procenty.

Na příkladě velkých měst je přitom dobře vidět, že jejich kreditní situace je oproti menším obcím jiná a mohly by vzhledem ke své ve­likosti bez problémů ručit i za výrazně vyšší úvěry.

Česko čeká německá debata

Že vymyslet chytré limity pro dluhy obcí je těžké, už vědí v zemích, kde se s dluhovými brzdami potýkají delší dobu. Zatímco v případě centrální vlády je situace celkem jasná, níže už jeden zákon má sloužit mnoha rozdílným celkům.

V sousedním Německu je od roku 2016 zakázán strukturální deficit, respektive může být jen velmi malý − 0,35 procenta HDP. Do roku 2020 to bude plně platit i pro jednotlivé spolkové země. Jsou ale někdy i větší města s dluhovými problémy, která tak čeká tvrdá ozdravná kúra.

A fiskální přísnost skrze jednotlivé spolkové země už dopadá i na vesnice a města po celém Německu. V roce 2017 tamní rozvojová banka KfW spočítala, že šetřením se vytvořil v Německu infrastrukturní dluh 126 miliard eur.

Německá i jiná média přinášejí ne úplně pozitivní zprávy ze země, jež vykazuje celkově přebytky (minulý rok 11,2 miliardy eur). Tangerhütte je východoněmecké město dvě hodiny jízdy od Berlína. Tamní starosta Andreas Brohm dostal před pěti lety nakázáno, že 12milionový dluh se za dekádu musí snížit na dva miliony. Takže město neinvestuje a obyvatel ubývá.

Praha si podle dluhové brzdy může půjčit už jen 20 miliard. Na infra­strukturu ale potřebuje mnohem více.

Spolková vláda sice slíbila více investovat prostřednictvím nových rozvojových programů, ale to starosta Brohm pro Financial Times před rokem komentoval lakonicky: "Ne­potřebuji další rozvojové fondy, po­třebuji navíc dva miliony eur v obecní kase."

V Česku má situace jiný vývoj, přesto je výsledek podobný. Obecní rozpočty se rok od roku lepší, zatímco zadluženost obcí v Česku v roce 2012 činila 36 miliard, v roce 2017 už jen 30 miliard. Starostové se vzhledem k neustálým změnám zákona o zadávání veřejných zakázek a zdlouhavé byrokracii bojí i menších investic, takže naoko se hospodaření obcí lepší, ale často se jen − jako v Německu − odkládají velké a potřebné investice.

Nyní tento už tak mizerný apetit starostů rozjet větší investice asi v mnoha případech zadusí i dluhová brzda, která si hned všimne obce, jež si půjčila hodně peněz na opravu školy či třeba vybudování kanalizace.