Ve světě veřejných zakázek, v nichž se každoročně v Česku protočí až 600 miliard korun, se před půl rokem udála podstatná změna. Tendry, v nichž končí miliardy z veřejných peněz, měla výrazně zprůhlednit novela zákona o zadávání veřejných zakázek. Ta mimo jiné zakázala používání losovaček, populární to způsob, jak se v Česku ještě donedávna přihrávaly zakázky předem vybraným uchazečům.

Pravidla hry se před šesti měsíci skutečně zpřísnila. Triků, jak zákon obcházet, ale zůstalo zadavatelům ve státní správě i samosprávě pořád ještě dost. Skepsi k zásadnější změně vyjadřují i podnikatelé a manažeři, kteří při veřejných zakázkách stojí na dodavatelské straně. Potvrzuje to čerstvý průzkum advokátních kanceláří Ambruz & Dark/Deloitte Legal, který oslovil manažery či majitele stovky předních českých firem. Více než polovina z nich má za to, že novela neřeší zdaleka všechna rizika manipulace s tendrem (viz graf Přispívá novela k omezení korupce?). "Novela zákona o veřejných zakázkách přispěla k větší transparentnosti při výběrových řízeních, což náš průzkum potvrzuje. Ale ukazuje se i to, že rizika případné manipulace s konkrétními zakázkami či jejich předražování novela příliš neřeší," říká partner Ambruz & Dark/Deloitte Legal Jan Spáčil. Potvrzují to i další výsledky průzkumu: téměř třetina českých firem je přesvědčena, že i přes zpřísnění podmínek si nepoctiví dodavatelé i zadavatelé nacházejí cesty, jak zákon obcházet. "Na přípravě novely se spojil byznys, politici, veřejný sektor i neziskové organizace. Je tedy nutně výsledkem kompromisu, ale je to posun vpřed," dodává Spáčil.

Jiná statistika pak říká, že v České republice, na rozdíl od řady zemí Evropské unie, v tendrech obvykle nevítězí malé a střední firmy, ale v drtivé většině zavedení velcí hráči. Proto se také řada menších firem o veřejné zakázky ani neuchází.

"Veřejné zakázky se nás netýkají. Ale máme své zkušenosti i z privátní sféry, kde nákupčí otevřeně vyžadují úplatek s tím, že pak budou akceptovat vyšší cenu. A to mi přijde ještě horší než zlodějna z daní," podotýká Ivan Bičiště, majitel firmy Dib na výrobu dýhy, který je dodavatelem významných řetězců či výrobců nábytku včetně švédské Ikea.

Ale zpět k veřejným zakázkám: "Nejvíce se stále zneužívá možnost výběru dodavatele z omezeného okruhu kandidátů či zadávání zakázky přímo. To je ze zákona možné tam, kde jde o krajně naléhavý případ, typově o řešení živelní katastrofy. Ale časté to bývá hlavně u IT zakázek," říká právnička protikorupční organizace Transparency International Radka Pavlišová.

Takových případů z nedávné minulosti je dost. V živé paměti jsou červencové problémy s nefungujícím registrem vozidel. Společnost ATS-Telcom zakázku získala počátkem letošního roku bez výběrového řízení. "Byli jsme v časové tísni," vysvětloval svůj postup při zakázce v hodnotě půl miliardy korun za tři roky ministr dopravy Pavel Dobeš.

Podobně ministerstvo práce a sociálních věcí nevypsalo tendr na nový systém výplaty sociálních dávek a přidělilo ho bez soutěže firmě Fujitsu. Náklady na nový systém se odhadují na dvě miliardy vyplacené v průběhu pěti let.

Zakázka na psí trus

Osobní zkušenost s podivnými veřejnými zakázkami má řada podnikatelů. A to nejen z profesního života. Martin Hausenblas, majitel firmy Adler, který získal v soutěži Ernst & Young titul Podnikatel roku 2011 Ústeckého kraje, se v letošních krajských volbách hodlá angažovat i politicky.

"Zrovna v minulých týdnech jsme v hnutí PRO Kraj, za které kandiduji do krajských voleb, napadli skandální případ veřejné zakázky na datové centrum kraje. Zakázka byla vypsána jen tři dny před vstupem nového zákona v platnost a kvalifikační kritéria byla sepsána jednoznačně ve prospěch předem zvoleného soutěžitele," říká Hausenblas, který je zároveň předsedou podnikatelského sdružení Podnikáme bez korupce. Zakázku za 110 milionů, o níž mluví, získala firma Scanservice, která byla jediným zájemcem. Z hledisla původního znění zákona vše proběhlo legálně. Nyní by už kraj musel takovou soutěž povinně zrušit a vypsat ji znovu.

Triky při zadávání veřejných zakázek jsou různorodé. Zahrnují podrobné vyjmenování i nepodstatných vlastností, které vítězný dodavatel musí splnit, a z nichž jasně plyne, jakého vítěze si zadavatel přeje. "Velmi populární je i dělení zakázky tak, aby se dostala pod finanční limit, kdy je nutné veřejnou zakázku vypsat. Zadavatelé se často tváří, že nedokážou odhadnout cenu zakázky a určí ji tedy opakovaně pod finanční hranici pro vypsání veřejné zakázky. Takto získávají zakázky zejména advokátní kanceláře na zajištění právních služeb," podotýká Pavlišová.

Kontrakty však tímto stylem dostávají opakovaně i méně vznosné profese. Jak plyne z údajů na serveru Všechnyzakázky.cz, který zřídilo protikorupční sdružení Oživení, kupříkladu veřejnosti neznámá firma Dataf získala od hlavního města Prahy opakovaně podlimitní zakázku na drobnou údržbu parků a zejména sběr psích exkrementů. Za dva roky celkem za devět milionů korun. Vždy bez nutnosti účastnit se soutěže. Jako by činnost firmy Dataf ideálně dokreslovalo to, jaké poměry ve veřejných zakázkách panovaly a stále ještě panují.

"Dělali jsme to slušně a dobře," brání se ale majitel firmy Jaroslav Fňukal s tím, že naopak nechápe to, že v posledních dvou letech naopak jeho firma ve veřejných zakázkách štěstí nemá. "Byla to jiná doba, jiné podmínky, jiná pravidla. Až přijdou další volby do zastupitelstev, nejen v Praze, vše bude zase jinak," dodává prorocky.

Firmy na blacklistu

Plýtvání veřejnými penězi se nejvíce projevuje právě v menších zakázkách. "Často není pořádně jasný účel zakázky či jde o oblasti, které by si například státní správa měla dokázat obstarat sama. Typickým příkladem je marketing," říká expert na veřejné zakázky a právník Ambruz & Dark/Deloitte Legal Ondřej Chmela.

Naděje spojené s půl roku čerstvou novelou zákona o veřejných zakázkách byly a stále ještě jsou poměrně velké. "Jedná se o klíčový nástroj protikorupční strategie, která otevírá prostor pro větší konkurenci u veřejných zakázek. Má za cíl zvýšit jejich férovost a zabránit ohýbání výběrových řízení," hlásalo při představení novely ministerstvo pro místní rozvoj, pod něž metodika i příprava právních norem týkajících se veřejných zakázek spadá.

Jaké konkrétní změny tedy dubnová novela přinesla? Kromě již zmíněného zákazu "losovaček" je to například i zavedení pojmu "významné veřejné zakázky". "Jejich limit je v případě státu nad 300 milionů, v případě samospráv nad 50 milionů korun. Takové tendry musí vždy schvalovat u státu vláda, u samospráv zastupitelstvo," připomíná Martin Kameník z protikorupčního sdružení Oživení.

Novela také snížila limit pro veřejné zakázky malého rozsahu na milion korun u dodávek a služeb, a na tři miliony korun u staveb, i ten se ale od ledna 2014 sníží na milion.

Zásadní je i povinnost včas soutěž ohlásit a také ji zrušit v případě, že se do ní přihlásí jen jeden uchazeč. Novinkou je i povinnost zadavatele zveřejňovat kompletní smlouvu s dodavatelem včetně všech dodatků. "Je ale pravdou, že pokud to smluvní strany zveřejnit nechtějí či začerní skoro všechny pasáže, zbývá domoci se smlouvy jedině soudní cestou, což může být záležitostí na roky," říká Radka Pavlišová. "Novela tak sice představuje změnu, kterou bylo nutné udělat, není to ale stále ideální. A rozhodně to neznamená, že se přestaly a přestanou šít veřejné zakázky na míru předem vybraným zájemcům," podotýká Pavlišová.

Povinnost vypisovat veřejné zakázky se týká i soukromníků, pokud na daný projekt čerpají dotaci přesahující polovinu nákladů. "Soukromí podnikatelé si na to stěžují, protože nemají kapacitu administrativně veřejnou zakázku řešit. Setkáváme se proto s tím, že žadatelé chtějí dobrovolně dotaci pod padesáti procenty nákladů," říká Ondřej Chmela.

Novela též zpřísnila sankce, které může udělovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Podle předsedy úřadu Petra Rafaje je už nyní patrné, že v posledních měsících přibylo správních řízení i šetření. "Za letošních prvních osm měsíců došlo ve srovnání se stejným obdobím předchozího roku k nárůstu počtu návrhů o téměř čtyřicet procent, o třetinu narostl počet přijatých podnětů. Úřad také zahájil o 60 procent více správních řízení z moci úřední. Jedná se již o čtvrtý rok v řadě, kdy počet případů z veřejných zakázek narůstá o desítky procent," říká Rafaj. Obory, v nichž dochází k nejčastějším pochybením při veřejných zakázkách, jsou podle něho tři: stavebnictví, informační technologie a zdravotnictví.

Větší aktivitě ÚOHS zatím ale neodpovídá takzvaný blacklist firem, kterým úřad může až na několik let zakázat účast ve výběrových řízeních. Zatím je na "listině hanby" jen ostravská společnost Stavoenergo. Ta má zákaz účasti v tendrech až do února 2014 kvůli padělání dokumentace. V nejbližších dnech pak na blacklist přibude jiná ostravská firma RESA, jež dostala pokutu 300 tisíc korun a tříletý zákaz účasti v tendrech za to, že si požadované předchozí reference vymyslela. "Případů zatím opravdu nebylo mnoho. Ale možnost sankcionování uchazečů, kteří v soutěži o zakázku uvádějí nepravdivé údaje, je v zákoně teprve od roku 2010," vysvětluje Rafaj.

Jak zamezit plýtvání

Jisté je, že veřejné zakázky znamenají ohromný byznys, který je v Česku odpovědný zhruba za 17 procent HDP. Žádný div, že tyto zakázky hýbají českým byznysem i politikou. A to natolik, že je s nimi spojena řada korupčních kauz i podezření z černého financování politických stran. Nakonec i nejslavnější český vazební vězeň současnosti, poslanec David Rath, tráví čas v Litoměřicích za mřížemi právě kvůli korupci spojené s manipulací s veřejnými zakázkami.

Na neodolatelné lákadlo v podobě veřejných zakázek ve své výroční zprávě za loňský rok upozorňuje i Bezpečnostní informační služba. "Zakázky provázely snahy podnikatelských, lobbistických nebo zprostředkovatelských subjektů a uskupení ovlivnit proces zadávání na úkor státu. Někteří zadavatelé a uchazeči postupovali netransparentně a nezákonně," píše BIS a je i konkrétnější. Neprůhledně postupovala při vyhlašování některých veřejných zakázek například Správa železniční dopravní cesty a Lesy ČR. Lobbisté se angažovali i u zakázek České pošty, Českých drah, Českých aerolinií nebo ČD Cargo. "Docházelo zde k ovlivňování průběhu veřejných zakázek," píše BIS a upozorňuje na to, že manipulovat se dá s trochou kreativity i se zdánlivě čistými elektronickými aukcemi: "BIS zaznamenala případy, kdy v průběhu elektronické aukce použila část uchazečů skrytý způsob dorozumívání, které mělo sloužit k rozpoznání jinak anonymních účastníků aukce. Smluvené společnosti si před aukcí přidělily jedinečné dvouciferné kódy, které pak uváděly v jimi nabízených cenách."

Jak BIS, tak nevládní protikorupční organizace pak upozorňují na zásadní a neřešený problém českých tendrů, jimiž jsou jiná pravidla pro takzvané sektorové zadavatele. Těmi jsou zejména firmy, které nějakým způsobem podléhají regulaci státu či jsou v jeho vlastnictví, mezi nimi například ČEZ, Česká pošta, České dráhy, různé další energetické nebo vodárenské společnosti.

Mít status sektorového zadavatele je pro firmy výhodné - není jim tolik vidět pod ruce, nemusejí například zveřejňovat smlouvy s dodavateli, limit pro povinnou veřejnou zakázku mají stanovený až na 10 milionech korun a mají navíc i snadnou možnost, jak zákon o veřejných zakázkách obejít. Na ni upozorňuje opět BIS. "U zakázek zadávaných takzvaným sektorovým zadavatelem byl používán postup umožňující obcházet zákon o veřejných zakázkách spočívající v zadávání zakázek prostřednictvím dceřiné společnosti," konstatuje tajná služba.

V původním návrhu zákona se přísnější pravidla měla týkat i sektorových zadavatelů. Všichni, kteří se na přípravě novely podíleli, se ovšem shodují na tom, že pokud by tito zadavatelé ze hry nevypadli, změna by neměla šanci projít.

Vznikne nový úřad?

Novela podle zasvěcených zkrátka látá jen ty největší díry. "Dopadla sice na veřejné zadavatele, ale sektoroví zadavatelé jsou zcela z obliga. Zadavatelé také často tvrdí, že oni ze zákona nejsou povinni veřejné zakázky vůbec vypisovat," upozorňuje i Martin Kameník z Oživení. Právě on je spoluautorem aktuální analýzy stavu veřejných zakázek a souboru doporučení, jak tuto oblast dostat pod větší kontrolu, a omezit tak plýtvání veřejnými financemi.

I když novela platná od dubna byla jistým "civilizačním" posunem, neřešených problémů spojených s veřejnými zakázkami zůstává stále dost.

Problém není například zdaleka jen v tom uhlídat, zda je veřejná soutěž vypsána férově, ale v tom, zda se finanční prostředky vynakládají účelně a hospodárně, zda jsou poptávané služby a zboží vůbec zapotřebí.

Zásadní vadou je i to, že hlavní slovo mají při vypisování tendrů politici, nikoli odborníci. Souvisí to s letitým problémem české státní správy - neexistencí zákona o státní službě, který by jasně definoval postavení úředníka a ochránil ho před politickými vlivy. Konkrétní lidé navíc za předražené či zcela zbytečné zakázky nenesou osobní odpovědnost. "Sankce dopadají jen na zadavatele jako instituci. Konkrétní manažeři odpovědnost nenesou. Výsledkem je to, že jeden úřad zaplatí pokutu jinému úřadu. A přitom prospěch z porušení zákona nemá anonymní zadavatel, ale konkrétní manažer a dodavatel," upozorňuje expert na veřejné zakázky Ondřej Chmela.

"Chybí tu také nezávislý úřad, který by dohlížel na plánování strategických a nákladných veřejných projektů," říká Kameník, podle něhož by nový úřad, ve světě běžný, měl nejen kontrolovat, ale i poskytovat zadavatelům poradenství tak, aby věděli co, jak a proč nakupovat a za jakou cenu.

Mluvit však v době vládních úsporných opatření o vzniku nového úřadu je poněkud kacířské. Na druhé straně jde o krok, který by mohl a měl státu v konečném důsledku ušetřit miliardy korun. Ministerstvo pro místní rozvoj proto nedávno předložilo návrh, aby veřejné zakázky měl v Česku na starost nově zřízený Úřad pro veřejné investování, který by měl právo zakázky kontrolovat ještě před jejich oficiálním zadáním. "Myšlenka, že by vznikl ,zakázkový' úřad opravdu existuje, nyní je v meziresortním připomínkovém řízení. Úvahy o datu zahájení jeho činnosti jsou tak v současné době spíše spekulacemi," říká mluvčí ministerstva pro místní rozvoj Jana Jabůrková.

Zkušenost ovšem potvrzuje, že nový úřad by sám o sobě stejně nic nespasil. Zásadní je zejména veřejná kontrola a vědomí, že stamiliardy korun rozdělované ve veřejných zakázkách jsou peníze daňových poplatníků. Tytéž, které do rozpočtu neproudí jinak než z našich rostoucích daní.

Pokud navíc platí byť jen spodní hranice odhadu, který říká, že 10 procent z veřejných zakázek je ukradeno, je ve hře minimálně 60 miliard korun, které by veřejné rozpočty mohly ušetřit "jen" tím, že zamezí tomu, že se peníze cestou "ztratí".

Robert Břešťan

Fáze veřejné zakázky a korupční rizika

Zdroj: Oživení

600 mld. Kč
Takový je průměrný roční objem veřejných zakázek v Česku.

Nejvíce se stále zneužívá možnost výběru dodavatele z omezeného okruhu kandidátů či zadávání zakázky přímo.

Radka Pavlišová
Transparency International

Plýtvání veřejnými penězi se nejvíce projevuje v menších zakázkách.

Přispívá novela k omezení korupce?

Pozn.: Anonymizovaný průzkum mezi 102 manažery a podnikateli.

17 procent
Takový je podíl veřejných zakázek na českém HDP.

Sankce dopadají jen na zadavatele jako instituci. Konkrétní manažeři odpovědnost nenesou.

Ondřej Chmela
expert na veřejné zakázky

Dopadá nyní zákon na širší okruh firem, které pobírají dotace státu?

Pozn.: Anonymizovaný průzkum mezi 102 manažery a podnikateli.