Šrouby nad veřejnými zakázkami povolují

V Dolních Břežanech vyrůstá špičkové laserové centrum ELI Beamlines, ale stavbu jedné z hal za 55 milionů korun letos v červnu zastavil zákon o veřejných zakázkách, respektive paragraf, podle kterého tendr končí ve chvíli, kdy se do něj hlásí pouze jedna firma. A přesně to se stalo, zájem měl jen Metrostav. "Docela nám to komplikuje život. Máme mnoho navazujících věcí nasmlouvaných dopředu, v tomto případě dodávky techniky a ladění programů, a dokud areál nestojí, tak to není možné," řekl týdeníku Ekonom projektový manažer centra Roman Hvězda.

Zklamaní jsou i v Metrostavu. "Zakázka v této výši je pro nás už důležitá, navíc šlo o prestižní záležitost," říká František Polák, tiskový mluvčí Metrostavu.

Prokletí jednoho dodavatele

Romana Hvězdu sice udivuje, že se do soutěže nikdo jiný než Metrostav nepřihlásil, ale za větší problém považuje zákon. "Vlastně se nám nevěří, že i v případě, že přijde jedna nabídka, dokážeme správně rozhodnout," dodává.

V laserovém centru přitom nešlo o ojedinělý případ. Celkem kvůli tvrdé legislativě v ELI Beamlines museli v uplynulých dvou letech zrušit dvacet ze zhruba stovky vypsaných zakázek.

Od počátku příštího roku se ale zákon o veřejných zakázkách výrazně změkčí. Nenáviděný paragraf, který praví, že v případě, kdy se o veřejnou zakázku uchází pouze jeden dodavatel nebo v ní jako jediný zbude, se musí celé řízení opakovat, z legislativy zmizí. "V praxi se ukázalo, že je takový požadavek příliš tvrdý. K určité úpravě už letos došlo, ale to nestačí. Řízení se stejně musí opakovat, je nutné psát řadu zdůvodnění a zadávání se neúměrně prodlužuje," vysvětluje Vlastimil Fidler, ředitel odboru práva veřejných zakázek na ministerstvu pro místní rozvoj.

Změnu vítají hlavně samosprávy. "Povinnost zastavit řízení při jediné nabídce byla namířena proti zakázkám šitým na míru, v praxi ale nebyl problém takové ustanovení obejít a zajistit si fiktivní konkurenční nabídky," podotýká právní expert Svazu měst a obcí Zdeněk Mandík. Podnikatelé i starostové podle něj zatím mají ohromné těžkosti, protože v řadě lokalit se dvě firmy usilující o jednu zakázku jednoduše najít nedají.

Řediteli české Transparency International Davidu Ondračkovi se však tento záměr příliš nezamlouvá. "Tlak na posilování konkurence a omezení jednohubek, soutěží s jedním uchazečem, je nutný," říká.

Podle Fidlera by ovšem měl nekontrolovanému utrácení veřejných peněz od roku 2016 bránit nový zákon o finanční kontrole, který nyní vzniká na ministerstvu financí. Ten zvýší odpovědnost konkrétních osob za ekonomická rozhodnutí a stanoví i tvrdší sankce. Současná norma je příliš obecná a v praxi neumožňuje vyvodit vůči úředníkům schvalujícím například předražené zakázky trestněprávní odpovědnost.

Boj o 50 procent

Samotná legislativa o veřejných zakázkách se ale bude liberalizovat dál, a to hlavně ve prospěch stavařů. Paragrafy zatím dovolují, aby stejný dodavatel mohl ve zdůvodněných případech zvýšit cenu o 20 procent. Od roku 2016 začne platit zcela nový zákon o veřejných zakázkách, který do českého práva překlopí příslušnou evropskou směrnici. Pak se limit zvýší na 50 procent.

"Vícepráce se vyskytují téměř na každé stavbě, která je individuálním a neopakovatelným výrobkem. A ani dobře vypracovaný projekt mnohdy nepředvídané okolnosti nedokáže správně odhadnout," říká prezident Svazu podnikatelů ve stavebnictví Václav Matyáš.

Jenomže podle průzkumu Transparency International a společnosti Otidea si zvýšení limitu přeje jen 47 procent z téměř 400 oslovených zadavatelů.

"Domácí firmy by to ještě posílilo v nabídce nízkých cen, protože se budou spoléhat na jejich dorovnání v rámci víceprací," řekla Ekonomu Kateřina Koláčková, vedoucí oddělení veřejných zakázek společnosti Otidea. Ani obcím se připravované uvolnění nelíbí. "Padesát procent je moc," dodává právní expert Svazu měst a obcí Zdeněk Mandík.

Přesto je navrhované řešení kompromisem. "Evropa limity zvyšuje více. Tam 50 procent neplatí na celou stavbu, ale na každou její jednotlivou změnu. Přičemž jejich počet není omezen, pokud se nemění charakter zakázky," podotýká Fidler.

Plýtvání při velkých tendrech by ale měla omezit takzvaná státní expertiza, tedy tým odborníků, který by už na samém počátku investice prověřil její smysluplnost. Stát by tak mohl posoudit technické řešení a rozpočtové náklady z hlediska efektivity a případně bránit neuváženým projektům.

Donedávna o takový zákon stál hlavně Svaz podnikatelů ve stavebnictví, který ho navrhoval od hranice 300 milionů korun pro veřejné stavby. V expertize viděl i nástroj proti dumpingovým cenám a ochranu před kriminalizací, protože by bylo zřejmé, jaká může být optimální cena.

Na vládní úrovni se mluvilo spíše o vládním nařízení. To by však zavazovalo pouze resorty a jim podřízené organizace, zatímco kraje a obce, včetně tak velkých zadavatelů, jako je Praha či Ostrava, by zůstaly mimo. Podle Jarmily Škvrnové, šéfporadkyně ministryně Jourové, by se státní expertiza neměla týkat jen stavebních prací, ale také IT techniky a služeb, přičemž limity, které by se podle něj musely respektovat, by se lišily podle odvětví.

"Institut státní expertizy u zakázek nad 300 milionů korun je koncepčně dobrá myšlenka, je ale otázka, jak bude konkrétně uvedena do praxe," míní Kristýna Tlustošová z poradenské společnosti eNovation.

Akademie investování

Z celoevropského srovnání také vyplývá, že Česká republika patří k zemím, kde se veřejné zakázky často dostávají na základě předložení co nejnižší ceny. A stejně tak je zřejmé, že se tato praxe rozšířila po zpřísnění legislativy před dvěma lety. Podle dat Centra aplikované ekonomie zhruba ze 40 na současných 74 procent.

Zákon už dnes umožňuje, aby se hodnotila ekonomická výhodnost, ale zadavatelé jdou cestou nejmenšího odporu. Podle ministryně pro místní rozvoj Věry Jourové se to v době, kdy je každý zadavatel vnímán částí veřejnosti a orgánů činných v trestním řízení jako zloděj, dá vysvětlit, vede to však k "erozi kvality služeb i dodávek".

To potvrzují její podřízení. "Pokud se k tomu rozhodnou při výběru advokáta, je to cesta do pekel. U stavebních prací může výsledkem být, že budova je z materiálu přivezeného ze skládky," podotýká Fidler.

"Do jisté míry je to psychologický problém státních úředníků. Pod masáží různých afér rozhodnou ve prospěch nesmyslně nízké ceny, neboť je to pro ně nejméně riziková varianta. A to nezmění žádný zákon," dodává Karel Havlíček, šéf Asociace malých a středních podniků a živnostníků ČR.

Podle experta asociace Věroslava Sobotky ale přece jen pomůže, pokud zadavatel dostane prostor použít hodnoticí kritéria jako kvalifikace a zkušenosti jak u osob, tak organizací. Což je jeden z ministerských návrhů, zejména pokud jde o "intelektuální" služby. Existují i požadavky, aby se hodnocení cenou v některých oborech rovnou zakázalo. Usilují o to třeba architekti a projektanti.

Podle ministerstva pro místní rozvoj je ale především nutné vysvětlit zadavatelům, jak při zakázce postupovat. Resort má na svém webu 300stránkovou interaktivní metodiku, která vychází i z tisícovky dotazů, jež v souvislosti se zakázkami úřadům každoročně přicházejí.

"To je sice pravda, ale pro její uživatele z malých vesnic je to stále příliš komplikované," soudí Mandík za Svaz měst a obcí. Více si proto slibuje od projektu Akademie veřejného investování, systému školení, který ministerstvo připravuje zejména pro zájemce o evropské peníze. Karel Havlíček z AMSP je ale skeptický. "Nic podobného nikdy žádný efekt nepřineslo," soudí.

Pro zpřehlednění agendy o veřejných zakázkách do budoucna úřady spoléhají na elektronizaci, kterou požaduje i Brusel. Už dnes jsou sice zadávací dokumenty na internetu, od roku 2017 by se ale veřejné zakázky měly elektronickou formou i sjednávat. "Všem to ušetří papírování a povede to k větší transparentnosti," soudí Kristýna Tlustošová z poradenské společnosti eNovation.

V čele tohoto trendu je Norsko, kde před dvěma lety zavedli u zakázek pro státní úřady elektronickou fakturaci a teď chtějí stejnou povinnost uložit obcím. Ačkoli jde o obdivovaný projekt, zhodnotit jeho přínos není jednoduché. Na otázku, co přinesl, uvedl Olav Astad Kristiansen z Agentury pro veřejnou správu: "Úsporu 18 minut na vyřízení jedné faktury."

Může zákon za všechno?

Zákon o veřejných zakázkách přitvrdil v roce 2012, kdy mimo jiné zakázal losovačky a omezil přidělování zakázek firmám spřízněným se zadavatelem. Na druhé straně pomohl vytvořit atmosféru strachu, v níž zadavatelé nechtějí převzít odpovědnost a bojí se přísných kontrol.

"Bohužel kontrolní orgány často málo rozlišují mezi mírou a závažností jednotlivých pochybení," tvrdí Kristýna Tlustošová z eNovation.

Podle ředitele Fyzikálního ústavu ČSAV Jana Řídkého (kde loni museli zrušit 12 z 36 vypsaných zakázek) dokonce zákon umožňuje, aby firmy soutěže zpochybňovaly. "Dává velký prostor konkurenci, která se neprosadila, výběrové řízení blokovat, protože antimonopolní úřad odvolání a námitky hodnotí nesmírně dlouho," tvrdí.

"Rozhodujeme vždy na základě platných předpisů a konkrétních okolností a usilujeme o to, aby bylo rozhodnuto v co nejkratším čase," brání se předseda ÚOHS Petr Rafaj. A připomíná, že pokud vydrží současný trend, tak do konce letoška půjde o více než 900 řízení, o třetinu více než loni. Často přitom jde o konkurenční boj stavebních firem, jehož výsledkem je minimálně půlroční zdržení. Ale ani po odfiltrování těchto případů není na poli veřejných zakázek vše čisté.

Příkladem může být jeden z největších zadavatelů, Praha. V srpnu dostala od ÚOHS 200tisícovou pokutu jako trest za účelové rozkouskování zakázky související s informačním systémem.

Šéf Nejvyššího kontrolního úřadu Miroslav Kala proto varuje před přílišným uvolněním soutěžního práva, protože to si podle něj musí uchovat charakter protikorupčního nástroje. "Žádný jiný zatím nemáme a není přece možné říci: kupujte si, jak chcete," míní.

Přísnější legislativa přitom není jediným a možná ani hlavním důvodem přibrzdění veřejných výdajů - důležitější roli hraje vývoj ekonomiky. K největšímu poklesu objemu veřejných zakázek došlo dřív, mezi lety 2010 a 2011, a to z 594 miliard na 502 miliard korun. Přičemž "rekordu" bylo dosaženo za cenu rozpočtového deficitu. A propad ekonomiky se podepsal i na dalším snížení k loňským 475 miliardám.

"Pokles přišel ještě před novelou a byl způsoben spíše fiskální restrikcí, tedy úsporami ve veřejných rozpočtech," potvrzuje Jiří Skuhrovec z Centra aplikované ekonomie. Letos s hospodářským oživením objem zakázek opět roste. V porovnání s polovinou loňského roku se jejich objem za prvních 6 měsíců zvýšil o 14 miliard korun.

Josef Pravec

Kdy o veřejné zakázce rozhoduje nejnižší cena